Мастер-планы: кормушка для разработчиков или реальный документ городского планирования

Градостроительная политика одна из самых сложных, которую проводит государство на вверенной ему территории. Отсюда такое значение имеют те документы, которые разрабатываются для реализации этих задач  

Мастер-планы – это относительно новый инструмент проведения градостроительной политики. При этом его популярность быстро растет. Уже совсем скоро такой документ будет необходимо  разрабатывать для большой выборки разнородных городов – от малых до самых больших. Сейчас, во время относительного затишья процесса его разработки, есть время для методических размышлений по итогам предыдущих волн, адаптации будущей работы под потребности разных групп населенных пунктов, синхронизации самого  мастер-планирования с задачами национальных политик и государственных программ. Именно эти не простые темы обсуждались в рамках форума имени А.А Высоковского, которой проводился в ВШУ, на сессии: «В ожидании новой волны: уроки мастер-планов и задачи на будущее».  

В ожидании новой волны 

Сегодня этот инструмент вызывает скорее больше вопросов, чем есть ключевые на них ответы. Вот, пожалуй, основные из них. Какие главные  выводы, уроки и проблемы сформировали для себя представители сообщества разработчиков, заказчиков?

Как изменится ответ на вопрос «Кому и зачем нужен мастер-план, и, в особенности, что он дает?»

Что еще в перспективе можно  будет сделать обязательным: синхронизацию с национальными проектами, стандарт данных и показателей, что-либо еще?

Кто в перспективе будет «проектным офисом»  реализации положений мастер-планов, чему они нас научили, и есть ли дальнейшее перспектива у  таких документов?

Разумеется, это не полный перечень тех вопросов и проблем, которые  порождают мастер-планы. Эта тема становится особенно актуальной в связи с тем, что до 2030 года предполагается разработать 200 таких документов для самых разных городов. А в перспективе мастер-планы появятся у 2 тыс. российских населенных пунктов.  По сути дела, в самом ближайшем будущем градостроителям, планировщиком предстоит с головой  окунуться в новую мастер-плановую волну. И она, судя по всему, должна стать высокой. А потому накопленный опыт крайне важен, даже с учетом того, что он весьма неоднозначный.  До сих пор нет четкого и ясного понимания, какая роль мастер-планов во всей градостроительной политики России.

Но есть определенная история развития этого направления.

Алексей Муратов, партнер  «КБ Стрелка» рассказывает,  что мастер-планы пережили несколько волн развития. Первоначально мастер-план воспринимался в качестве документа стратегического развития города. Вторая волна оказалась более прагматичной  – документ для развития города  целью привлечение средств под заявленные программы. Третья волна стала самой конкретной  и связана с поручением  разработать 100 мастер-планов. Но для многих оно осталось непонятным, а в чем тут главная идея?

Поэтому так важно определиться, иначе мастер-планы могут не выполнить ту миссию, которая на них возлагается.  Как считает Алексей Муратов,  мастер-план —  это стратегия пространственного развития, которая содержит выраженную градостроительную концепцию и разрабатывается публичной властью при участии различных групп интересов.  Мастер-план, как любая стратегия, ставит ограниченное число долгосрочных целей, иначе для решения всех программ не хватит ресурсов. Таким образом, мастер-план – это  определенный выбор, когда нужно остановиться на ограниченном количестве приоритетов и территорий развития. В  отличие от генплана, мастер-план отличает и концептуальность, и избирательность.

Впереди большая работа

Однако сегодня ситуация вообще не однозначная. По словам   Антона Финогенова, директора по развитию городской среды АО «ДОМ.РФ», происходит сокращение заказов на разработку мастер-планов. Это связано с тем, что все ждут, когда будет принято соответствующее законодательство, что в свою очередь  создает не совсем здоровую обстановку. Главное в том, что не ясно, будут ли выделены средства на разработку таких документов уже в первой половине 2026 года. Если этого не случится,  мы можем просто потерять многих потенциальных разработчиков, которые уйдут в другие сферы.

Не способствует улучшению положения и методологические дискуссии о смысле мастер-планов, продолжает Антон Финогенов. Что из себя он представляет: важный элемент стратегического пространственного планирования или усеченный вариант генплана?   А если не решить эту дилемму, то она станет непосредственно влиять на качество мастер-планов.

Между тем, времени остается все меньше. Так, для разработки мастер-планов крупных городов нужно не менее полтора года. Мы можем просто не успеть до 2030 года сделать 200 таких документов. Если же их разрабатывать в спешке, то это повлияет на качество.

Положение может спасти цифровизация процесса. Но пока она играет второстепенную роль и часто служит способом оказать влияние на заказчика. Между тем, внедрение цифры крайне важно; за предыдущий период мастер-планы обросли дополнительными функциями, и без современных методов выполнять эту работу будет затруднительно.

Разрушить паразитизм городов 

Когда возникнет новая волна, важно использовать уже накопленный  опыт. Екатерина  Манжула, директор направления «Города» Фонда Андрея Мельниченко рассказывает, что при поддержке фонда было разработано 13 мастер-планов.  В чем их суть? Это выстраивание баланса интересов и запросов между различными участниками городского развития. Особенно эта задача важна для городов, которые сильно зависят от находящихся в нем предприятий, а то и единственного завода.

По словам  Екатерины  Манжула, в таких городах  администрация привыкла, что заводы решают большинство ее проблем, они источники финансирования городских программ. Но в нынешних условиях предприятия не могут быть ими, надо искать и другие способы финансировать свои нужды. В этих условиях именно мастер-план  должен стать тем документом, в котором достигается баланс интересов между всеми участниками процесса.

Опыт показывает, что на этом пути возникает целый пучок проблем.  Это шаблонный подход к взаимодействию городских властей и местной индустрии. Отсутствие продуманного механизма тех идей, что закладываются в мастер-планы. Не реалистичные источники финансирования городских программ. Как нет и эффективной системы их реализации; неясно на кого следует возложить такие полномочия. 

Проблема в том, что эффект от создания мастер-планов жителям виден не всегда, так как нет качественной синхронизации программ. Мы «распрыскиваем» их на города, как из пульверизатора. Решаем сиюминутные проблемы, а не формируем точки роста, которые в связке создают единый каркас города, заключает эксперт.

Не всем по плечу

Разработка мастер-плана   — это серьезная интеллектуальная задача, которая по силам только квалифицированным специалистам. Это становится ясным из содержаний документов. Сергей  Георгиевский,  соучредитель АСР «Центр», перечисляет то, что должно в нем находиться. Это аналитика и предпосылки развития территории; ее миссия и образ будущего; стратегия пространственного размещения; инфраструктурные решения.

Как ни странно, но, по мнению Сергея Георгиевского, конкурсы  на разработку мастер-планов объявляются по причине отсутствия идей, в силу того, что сегодня это популярно и модно. В итоге же появляются три вида таких документов:  градостроительный, урбанистический, комплексный. При этом мастер-планы часто стараются сделать нормативными, но тогда они лишаются творческих подходов.

Имеющаяся практика показывает, что в мастер-планах закладываются большие расходы, которые так и не реализуются. Это возникает от того, что заказчики зачастую воспринимают эти документы, как еще один способ привлечения финансирования. При этом чем хуже ситуация с бюджетом, тем больше надежд на мастер-план, тем выше его имидж.

С этим мнением соглашается и Григорий Соломин, партнер компании «Новая Земля». Если смотреть на мастер-план, как на бизнес, то ничего путного не получится. Нужно решать, заниматься ли предпринимательской деятельности или реализовать заложенную в документе миссию. А это два разных по своему смыслу занятий.

Создание мастер-планов – это особое искусство. Обычно у разработчиков не хватает ресурсов для реализации всех запросов. Поэтому нужно уметь управлять ожиданиями заказчиков. И в первую очередь решать вопросы правильной градостроительной политики; для города это всегда крайне важно.

В этой связи Григорий Соломин приводит пример. В Мурманске снижается количество жителей, тем самым возрастает обеспеченность их квадратными метрами. Поэтому город нуждается не столько в новом строительстве, сколько в перестройке того, что уже построено.  

Не бодаться с реальностью

Сегодня в разработке мастер-планов наступило некоторое затишье, подчеркивает заместитель руководителя Высшей  школы урбанистики имени А.А. Высоковского Дарья Молодцова.  Этим моментом надо воспользоваться с пользой. Нужно определить тот круг вопросов, требующих первостепенное решение.

Таким вопросом является фиксация мест расселения на территории. В первую очередь это относится к малым городам. Многие губернаторы плохо знают о том, в каком они состоянии, какие у них первоочередные нужды.

Помочь им могут мастер-классы. Но тут есть один важный момент;  многие руководители воспринимают их, как возможность прыгнуть выше головы, что может стать серьезной ошибкой.

Задача мастер-плана в другом, прежде всего, в  повышении компетенции управленческой команды, подчеркивает Дарья Молодцова. При этом документ должен включать консервативные прогнозы, а не шапкозакидательные представления о реальности.

Мастер-план должен стать документом ответственных решений, и тем более, не бодаться с реальностью. Его должны делать люди, способные вникать в детали и нюансы региональной ситуации.

Владимир Гурвич